（一）我國著作權(quán)集體管理制度的回溯與反思

2001年《著作權(quán)法》修訂，明確著作權(quán)人和相關(guān)權(quán)利人可以授權(quán)著作權(quán)集體管理組織行使著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利，著作權(quán)集體管理制度首次寫入我國知識產(chǎn)權(quán)法體系?！吨鳈?quán)集體管理條例》于2005年開始實施，此后根據(jù)2013年《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，是根據(jù)《著作權(quán)法》相關(guān)條款制定的關(guān)于著作權(quán)集體管理的行政法規(guī)，內(nèi)容涉及著作權(quán)集體管理組織的設(shè)立、機構(gòu)設(shè)置、活動準則、監(jiān)督與法律責任等內(nèi)容。2020年11月11日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國著作權(quán)法〉的決定》，自2021年6月1日起施行。至此，歷經(jīng)近十年的《著作權(quán)法》修訂工作塵埃落定，我國著作權(quán)法律體系進入新的歷史時期，版權(quán)創(chuàng)造、管理、運用與保護工作面臨全新挑戰(zhàn)與機遇。修法過程中，關(guān)于著作權(quán)集體管理制度的條款幾經(jīng)易稿，引起學(xué)界、實務(wù)界多方爭議與質(zhì)疑，最終以第八條的四個條款確定下來：第一款為總括條款，賦予著作權(quán)集體管理組織進行訴訟、仲裁、調(diào)解的權(quán)利；第二款為新增的使用費協(xié)商、裁決、訴訟等確定方法；第三款新增著作權(quán)集體管理組織的信息公開義務(wù)；第四款將著作權(quán)集體管理相關(guān)事項交由國務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定。與此同時，至今已實施七年的《條例》在理論構(gòu)建、實踐適用等方面表現(xiàn)出滯后和缺陷，確有必要根據(jù)最新修訂的《著作權(quán)法》對其進行重構(gòu)，健全符合時代特征、具有中國特色的著作權(quán)集體管理制度。

在實踐層面，1992年成立的中國音樂著作權(quán)協(xié)會（簡稱音著協(xié)）是我國首家著作權(quán)集體管理組織，此后，為解決數(shù)字化時代作品大規(guī)模授權(quán)使用的難題，中國音像著作權(quán)集體管理協(xié)會（簡稱音集協(xié)）、中國文字著作權(quán)協(xié)會（簡稱文著協(xié)）等幾大著作權(quán)集體管理組織相繼誕生。經(jīng)過近三十年的發(fā)展，我國五大著作權(quán)集體管理組織已基本覆蓋了文學(xué)、藝術(shù)和科學(xué)領(lǐng)域的主要作品類型，中國已初步構(gòu)建起具有中國特色的著作權(quán)社會服務(wù)體系雛形。據(jù)報道，2020年文著協(xié)共收取文字作品版權(quán)費2244萬元，較2019年增長16%；音著協(xié)各項著作權(quán)收費總額達4.08億元人民幣，歷年給廣大音樂著作權(quán)人收取的各項著作權(quán)使用費總計已經(jīng)超過26億元人民幣。此外，根據(jù)最新數(shù)據(jù)，2021年音集協(xié)共獲得會員登記錄音制品144萬多首，相關(guān)版權(quán)使用費總收入突破4億元。由此可見，我國著作權(quán)集體管理組織在版權(quán)交易市場上發(fā)揮著重要作用，具有廣闊的發(fā)展空間。而在著作權(quán)集體管理組織實踐運行中，相關(guān)配套制度的缺陷開始顯現(xiàn)：首先，著作權(quán)集體管理組織的會員大會召開不夠規(guī)范，作品使用的數(shù)據(jù)不太完整，內(nèi)部管理制度不太健全，作品使用費收取和分配的賬目不夠詳細，對著作權(quán)集體管理組織的監(jiān)督機制不健全，著作權(quán)集體管理組織服務(wù)會員的水平和意識有待進一步提高。其次，面對新技術(shù)背景下海量的作品使用和侵權(quán)問題，著作權(quán)集體管理組織的維權(quán)成本很高，維權(quán)難度非常大。再次，一些著作權(quán)人對于著作權(quán)集體管理制度知之甚少甚至抱有懷疑態(tài)度，不愿意將權(quán)利委托給著作權(quán)集體管理組織管理，一些使用者也不支持著作權(quán)集體管理組織，致使該制度在實施過程中遇到不少阻力。因此，對著作權(quán)集體管理制度運行實踐中的問題進行檢視，并據(jù)此提出切實可行的制度改造方案，構(gòu)建具有中國特色的著作權(quán)集體管理制度，具有舉足輕重的理論價值與現(xiàn)實意義。

（二）構(gòu)建中國特色著作權(quán)集體管理制度的必要性

構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度，是我國全面建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)強國、實現(xiàn)民族文化振興的重要舉措。通過完善我國著作權(quán)集體管理制度，能夠有效解決著作權(quán)集體管理組織管理存在缺陷、社會監(jiān)督不力等問題；構(gòu)建便民利民的知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系；充分保護著作權(quán)人和相關(guān)權(quán)利人的利益，提高著作權(quán)集體管理制度的公信力；推動文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在國際上樹立中國保護知識產(chǎn)權(quán)的良好形象。

1. 建設(shè)知識產(chǎn)權(quán)強國，實現(xiàn)民族文化振興

加強知識產(chǎn)權(quán)保護是推動知識創(chuàng)新和文化繁榮的重要舉措，黨中央、國務(wù)院高度重視知識產(chǎn)權(quán)保護。黨的十九大報告提出，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，要倡導(dǎo)創(chuàng)新文化，強化知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護、運用。習(xí)近平總書記指出，完備的知識產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)體系、高效的執(zhí)法司法體系，是強化知識產(chǎn)權(quán)保護的重要保障。李克強總理強調(diào)，知識產(chǎn)權(quán)是發(fā)展的重要資源和競爭力的核心要素，保護知識產(chǎn)權(quán)就是保護創(chuàng)新。2021年印發(fā)的《知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)綱要（2021－2035年）》中，中共中央、國務(wù)院提出建設(shè)支撐國際一流營商環(huán)境的知識產(chǎn)權(quán)保護體系，“完善著作權(quán)集體管理制度，加強對著作權(quán)集體管理組織的支持和監(jiān)管?！边@表明健全著作權(quán)集體管理制度是未來我國知識產(chǎn)權(quán)強國建設(shè)的重要工作之一。同時，國家版權(quán)局在最新印發(fā)的《版權(quán)工作“十四五”規(guī)劃》中明確提出“健全中國特色著作權(quán)集體管理制度”。著作權(quán)集體管理制度有效促進著作權(quán)產(chǎn)品的創(chuàng)作、傳播與交易，對于發(fā)揮著作權(quán)經(jīng)濟價值、推動文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。因此，構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度、完善我國著作權(quán)集體管理秩序規(guī)制，是應(yīng)對經(jīng)濟全球化的國際環(huán)境、建設(shè)社會主義文化強國、實現(xiàn)中華民族文化振興的必然要求。

2. 切實保障著作權(quán)人利益，構(gòu)建便民公共服務(wù)體系

著作權(quán)集體管理制度能夠有效清除交易障礙、降低交易成本、理順交易市場，為版權(quán)交易成本問題提供了市場方法。在我國，著作權(quán)集體管理組織還扮演著“知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)提供者”的重要角色，因此，構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度對于完善我國知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系具有重要意義。一方面，目前我國著作權(quán)集體管理組織與會員間權(quán)利義務(wù)失衡，治理的有效性、透明性、準確性以及會員的參與性有待提高，不利于著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人的利益保護。另一方面，在著作權(quán)集體管理活動中存在使用費收轉(zhuǎn)難、許可使用合同限制性規(guī)定的壟斷風險、管理費提取比例偏高等問題，有損著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人利益，阻礙了我國便民、高效的知識產(chǎn)權(quán)公共服務(wù)體系構(gòu)建。

3. 維護版權(quán)交易市場秩序，提高集體管理組織公信力

第一，著作權(quán)集體管理存在內(nèi)部會員大會權(quán)力虛置、缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督等問題，體現(xiàn)了構(gòu)建中國特色著作權(quán)集體管理制度的必要性?！稐l例》中關(guān)于會員大會和理事會的條款內(nèi)容繁雜、缺乏邏輯；作為核心部門的會員大會權(quán)力虛置，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理組織功能受限、基本職能實施不足；一些著作權(quán)集體管理組織忽略了監(jiān)事會的制度安排，缺乏來自組織內(nèi)部、組織成員的監(jiān)督，存在權(quán)力濫用的風險。第二，建立健全數(shù)字化信息管理系統(tǒng)，強化來自社會、權(quán)利人及使用者的外部監(jiān)督，為中國特色的著作權(quán)集體管理制度提出了明確的現(xiàn)實需求。我國著作權(quán)集體管理組織監(jiān)督主體呈現(xiàn)出強烈的對內(nèi)傾向，來自社會方面的監(jiān)督明顯不足。數(shù)字時代，應(yīng)建立健全運行良好的數(shù)字化的信息查詢系統(tǒng)，便于權(quán)利人和使用者對相關(guān)信息進行查詢，促進版權(quán)交易。第三，在著作權(quán)集體管理制度的司法實踐中，存在包括訴訟資格、權(quán)利繼承、合同性質(zhì)、損害賠償?shù)缺姸鄬嶓w和程序問題，構(gòu)建中國特色的著作權(quán)集體管理制度將為相關(guān)司法實踐中的難題提供有效解決思路與法律適用路徑。

全民創(chuàng)作時代的來臨催生大量作品使用需求，同時引發(fā)大規(guī)模侵權(quán)危機以及海量作品授權(quán)難題，著作權(quán)集體管理面臨前所未有的發(fā)展空間與時代挑戰(zhàn)。與此同時，由于法律法規(guī)的滯后性，著作權(quán)集體管理組織缺乏完備的行為準則以及來自各方主體的監(jiān)督，存在內(nèi)部管理制度不太健全、作品使用費收取和分配的賬目不夠透明等問題，我國著作權(quán)集體管理的制度運行困境呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多元性的特點，具體而言包括信任危機、使用費困境、監(jiān)督不足等三個方面。

（一）著作權(quán)集體管理組織制度不夠健全引發(fā)信任危機

學(xué)界的普遍觀點認為，著作權(quán)集體管理活動是對民事權(quán)利的管理，從本質(zhì)上講是信托的一種具體形式。因此，來自權(quán)利人的有效授權(quán)和委托是各大著作權(quán)集體管理組織開展經(jīng)營管理活動的前提和理據(jù)，而實踐中普遍存在的問題是，社會部分群體對著作權(quán)集體管理制度缺乏認知甚至抱有懷疑態(tài)度，部分權(quán)利人選擇自行管理作品或委托其他商業(yè)性質(zhì)的版權(quán)代理機構(gòu)進行作品授權(quán)，而不愿意將權(quán)利委托給著作權(quán)集體管理組織管理，一些使用者也不支持集體管理組織，致使該制度在實施過程中遇到不少阻力。究其緣由，是著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部管理制度不夠健全、著作權(quán)集體管理理念宣傳不到位、授權(quán)使用費分配效率較低、管理費提取比例偏高等因素綜合作用的結(jié)果。

首先，我國著作權(quán)法體系中，僅《條例》第二條對“著作權(quán)集體管理”進行了定義，通過列舉的立法模式對具體的著作權(quán)集體管理行為進行了歸納，但并未明確特殊“授權(quán)”關(guān)系的本質(zhì)屬性。其次，著作權(quán)集體管理組織的設(shè)立具有一定程度的法定性，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理市場主體單一，存在壟斷風險，進而對著作權(quán)人參與集體管理的意愿產(chǎn)生負面影響。再次，目前我國立法并未明確禁止非法著作權(quán)集體管理活動，導(dǎo)致大量商業(yè)組織或個人以委托代理為名進行非法著作權(quán)集體管理活動，謀求不正當利益，引發(fā)著作權(quán)集體管理組織的會員流失?；谏鲜鋈c原因，我國版權(quán)交易市場混亂，著作權(quán)集體管理組織難以樹立其官方性、權(quán)威性、專業(yè)性的社會形象。此外，著作權(quán)集體管理組織作為非營利法人，其法人章程具有規(guī)范組織行為、公示組織基本信息的雙重作用，而我國有關(guān)著作權(quán)集體管理組織章程的法律規(guī)范不夠完備，缺少關(guān)于會員權(quán)利義務(wù)、監(jiān)事會的設(shè)置和運行、使用費及其分配辦法等重要事項的規(guī)定，此三項內(nèi)容的缺失無疑讓著作權(quán)集體管理組織公信力的構(gòu)建失去了制度基礎(chǔ)。

（二）使用費收轉(zhuǎn)困境與管理費提取比例偏高

第一，著作權(quán)集體管理組織使用費收取難題。一方面，對于自愿許可使用費收取而言，在《著作權(quán)法》第三次修訂之前，我國未建立權(quán)利人、使用者、相關(guān)行業(yè)代表等共同參與制定收費標準的制度，當時的收費標準與使用者的實際情況、行業(yè)發(fā)展的實際需求存在偏差。而最新修訂的《著作權(quán)法》中確定的使用費標準“協(xié)商—裁決—訴訟”制度，仍有待相關(guān)配套制度的細化。另一方面，對于法定許可的使用費收取而言，由于著作權(quán)人無法清楚地知曉作品的實際使用情況，法定許可使用費的收取往往缺乏可操作性，導(dǎo)致權(quán)利人應(yīng)得利益的流失；此外，法定許可使用費收取在制度上還存在收取標準落后、收取期限規(guī)定不明、權(quán)利救濟措施不足等問題。

第二，使用費轉(zhuǎn)付工作的有序進行是組織會員權(quán)利得以實現(xiàn)的基本保障，而《條例》僅簡單規(guī)定“使用情況”一項參考因素作為轉(zhuǎn)付辦法的制定標準，導(dǎo)致實踐中存在轉(zhuǎn)付標準不統(tǒng)一、效率偏低、轉(zhuǎn)付工作不夠透明等問題。除了制定標準單一外，著作權(quán)集體管理組織使用費轉(zhuǎn)付工作效率有待提升的局面是多方原因造成的：其一，信任危機引發(fā)的著作權(quán)集體管理組織代表性不足，致使使用費收取不足，進而導(dǎo)致高數(shù)額的分配難以實現(xiàn)。其二，由于使用者往往對交納使用費存在抵觸情緒，故拒絕提供作品“使用情況”相關(guān)信息，或僅提供粗略、簡單的內(nèi)容，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理使用費的收取缺乏全面準確的使用信息和相關(guān)權(quán)利人信息。其三，《條例》關(guān)于使用費轉(zhuǎn)付標準的制定程序忽略了權(quán)利人的參與權(quán)和知情權(quán)。其四，著作權(quán)集體管理組織管理費用提取比例偏高，進一步擠占了使用費的可分配比例。

第三，我國著作權(quán)集體管理組織提取的管理費用偏高，這也引起了權(quán)利人的不滿。根據(jù)國際作者和作曲者協(xié)會聯(lián)合會（CISAC）的統(tǒng)計，各個國家和地區(qū)的著作權(quán)集體管理組織管理費提取標準普遍在10%~15%之間：中國臺灣地區(qū)著作權(quán)集體管理組織的會員大會設(shè)定每年管理費控制在11%左右，2020年實際發(fā)生的管理費約為12%；德國著作權(quán)集體管理組織2019年實際收入10.69億歐元，提取管理費1.6億歐元，約占15%，韓國著作權(quán)集體管理組織2020年提取管理費2.26億美元，占比7.9%。相較于中國臺灣地區(qū)及上述國家，我國管理費明顯偏高，2021年音著協(xié)共進行4期13次許可使用費分配，涉及許可收入金額約人民幣4.69億元，扣除增值稅6%后的分配金額為人民幣4.42億元，該分配金額為歷年最高，協(xié)會管理費比例約為16.6%。音集協(xié)在委托天合文化集團收取使用費時，管理費的收取比例高達50%，在與天合文化集團解除委托關(guān)系后，音集協(xié)在卡拉OK業(yè)務(wù)提取管理費約25%。雖然音著協(xié)和音集協(xié)的管理費用在不斷降低，但收取比例仍舊高于中國臺灣地區(qū)及上述國家的平均比例。之所以產(chǎn)生管理費提取比例較高的結(jié)果，主要原因在于我國的管理費提取在制度設(shè)計上存在不完善之處。現(xiàn)行五家著作權(quán)集體管理組織均在章程中對管理費的提取比例進行了規(guī)定，其中中國攝影著作權(quán)協(xié)會、中國文字著作權(quán)協(xié)會和中國電影著作權(quán)協(xié)會對管理費比例規(guī)定了“不超過使用費的30%”的上限，中國音像著作權(quán)集體管理協(xié)會和中國音樂著作權(quán)協(xié)會引用了《條例》中的“一定比例”的措辭。

（三）著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)外監(jiān)督不足

由于著作權(quán)集體管理組織先天的壟斷性、監(jiān)督制度不科學(xué)、義務(wù)和責任不明等原因，我國著作權(quán)集體管理組織在設(shè)立、管理、責任承擔等方面表現(xiàn)出一定程度的壟斷性，因此來自著作權(quán)集體管理組織外部的監(jiān)督尤為重要，而我國現(xiàn)階段的相關(guān)制度存在明顯缺陷。首先，根據(jù)《條例》第三十一條的財務(wù)信息監(jiān)督制度，著作權(quán)集體管理組織的財務(wù)信息的監(jiān)督主體只能是國家著作權(quán)管理部門和民政部門，使用者、權(quán)利人和社會公眾對著作權(quán)集體管理組織的財務(wù)信息無從監(jiān)督，有待完善。其次，現(xiàn)階段我國著作權(quán)集體管理組織的線上信息查詢系統(tǒng)仍有待完善，導(dǎo)致使用費的收取與分配以及集體管理組織運行等信息不透明，權(quán)利人不愿意將其作品授權(quán)給集體管理組織，使用者也不愿意通過集體管理組織使用作品，沒有達到著作權(quán)集體管理組織成立的預(yù)期目的。再次，《條例》第三十三條、第三十四條分別列舉了會員權(quán)利人、使用者能夠行使監(jiān)督權(quán)的幾種具體情形，顯然，這種列舉式的條款難以窮盡所有情形，不足以保障權(quán)利人和使用者的監(jiān)督權(quán)。

除了《著作權(quán)法》中規(guī)定的信息公開社會監(jiān)督、主管部門監(jiān)督等外部監(jiān)督舉措外，內(nèi)部監(jiān)督亦是不可忽視的一部分。從比較法的視角考察他國著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，多國法律均明確要求在組織內(nèi)部設(shè)立獨立的監(jiān)督機構(gòu)：德國《集體管理組織法》要求“集體管理組織應(yīng)設(shè)立一個機構(gòu)，負責持續(xù)監(jiān)督法律或法規(guī)授權(quán)代表集體管理組織的人員（監(jiān)督機構(gòu)）”；法國規(guī)定在著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部設(shè)立“監(jiān)督委員會”作為合議監(jiān)督機構(gòu)；英國《版權(quán)集體管理條例》亦明確要求“集體管理組織必須確保其具有監(jiān)督職能，以持續(xù)監(jiān)控滿足本法規(guī)要求的組織業(yè)務(wù)管理人員的活動和職責履行情況。”內(nèi)部監(jiān)督有助于及時、快速地察覺問題，提出預(yù)防、化解方案，進一步保證集體管理組織在陽光下運行，而我國《條例》在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上僅僅規(guī)定會員大會和理事會，忽略了監(jiān)事會的制度安排，導(dǎo)致著作權(quán)集體管理組織的內(nèi)部監(jiān)督不足。

目前我國正在修訂《著作權(quán)集體管理條例》，應(yīng)以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，在深入研究著作權(quán)理論的同時緊密結(jié)合中國國情，著力解決著作權(quán)集體管理制度所面臨的信任危機、使用費收轉(zhuǎn)困境、運營監(jiān)督不足等問題，從著作權(quán)集體管理相關(guān)的法律規(guī)范入手進行改造，積極構(gòu)建具有中國特色的著作權(quán)集體管理制度。

（一）將保護著作權(quán)人的權(quán)益作為核心目標

著作權(quán)集體管理組織是為權(quán)利人利益而依法設(shè)立的，是著作權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人進行集體管理的社會團體。著作權(quán)集體管理組織一定要明確自己的職責和定位，將保護著作權(quán)和相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益作為組織核心目標，全心全意為權(quán)利人服務(wù)，堅持非營利性原則，堅持完善集體管理機制，大力提升服務(wù)水平。實現(xiàn)著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人的利益最大化是著作權(quán)集體管理組織的核心目標，理應(yīng)在制度中予以確認，故應(yīng)規(guī)定將會員權(quán)利、使用費收取標準和使用費轉(zhuǎn)付辦法等內(nèi)容寫入著作權(quán)集體管理組織章程。進一步地，著作權(quán)集體管理組織對著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人利益的保護，還表現(xiàn)為充分尊重會員的意思自治，保障會員的自主選擇權(quán)利，避免對著作權(quán)和相關(guān)權(quán)利的不合理限制，具體表現(xiàn)為以下三個層面。

首先，現(xiàn)行《條例》采列舉式立法規(guī)定著作權(quán)集體管理組織管理的對象，并未涵蓋需要進行集體管理的全部權(quán)利類型，也沒有明確將鄰接權(quán)人的權(quán)利納入管理范圍，不利于權(quán)利的充分利用。隨著著作權(quán)集體管理組織的發(fā)展，版權(quán)交易市場趨向?qū)I(yè)化、精細化和復(fù)雜化發(fā)展，著作權(quán)人及相關(guān)權(quán)利人的各項權(quán)利往往能夠被單獨授權(quán)，并在不同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生巨大經(jīng)濟效益；同時，本次《著作權(quán)法》修訂后增加了錄音制作者的“二次獲酬權(quán)”，錄音制作者要實現(xiàn)該權(quán)利也可以通過著作權(quán)集體管理制度來實現(xiàn)。因此，在著作權(quán)集體管理對象這一問題上，理應(yīng)給予權(quán)利人足夠的自由選擇空間，將管理對象擴充至所有“著作權(quán)法規(guī)定的著作權(quán)或者與著作權(quán)有關(guān)的權(quán)利”，以實現(xiàn)版權(quán)作品經(jīng)濟價值的最大化。其次，單純進行著作權(quán)代理行為的自然人、法人和其他組織并非進行集體管理活動，并未破壞著作權(quán)集體管理組織設(shè)立的法定性，允許著作權(quán)代理的存在是對權(quán)利人意愿的尊重，故應(yīng)在立法中區(qū)分非法著作權(quán)集體管理行為與著作權(quán)授權(quán)代理行為，保障權(quán)利人對作品的自由許可授權(quán)。再次，根據(jù)《條例》第二十條，著作權(quán)人必須以專有方式將其作品許可給著作權(quán)集體管理組織，盡管這一法律安排便利了著作權(quán)集體管理組織對作品的管理，但也在一定程度上擠壓了著作權(quán)人與著作權(quán)集體管理組織之間的談判空間，實際上不利于授權(quán)行為的發(fā)生。專屬授權(quán)不符合著作權(quán)人自身的利益需求與市場的實際需要，同時也違背了著作權(quán)集體管理組織自身的非強制管理性。應(yīng)當刪除權(quán)利人與著作權(quán)集體管理組織之間專有授權(quán)合同的限制，允許權(quán)利人在合理范圍內(nèi)進行非專有授權(quán)，以示對權(quán)利人意思自治的充分尊重。

（二）構(gòu)建多元的糾紛解決機制

現(xiàn)階段我國關(guān)于著作權(quán)集體管理的糾紛主要通過訴訟機制解決，導(dǎo)致法院相關(guān)案件量居高不下，而訴訟作為著作權(quán)集體管理糾紛解決的終局方案，有其局限性：一是著作權(quán)爭議往往在初期階段可以通過協(xié)商或調(diào)解方式解決，濫用訴訟行為容易造成矛盾激化；二是著作權(quán)案件專業(yè)性較強，需要法官對行業(yè)具有較高層次的了解，而目前我國僅有部分城市設(shè)立了專門的知識產(chǎn)權(quán)法院，且案件量每年激增，耗費了大量的司法成本。故有學(xué)者指出對于“證據(jù)確鑿、事實清晰、案情明確”的案件，有必要采取替代性糾紛解決機制，避免浪費司法資源，提升糾紛解決效率。最新修訂的《著作權(quán)法》第八條第一款中新增著作權(quán)集體管理組織參與調(diào)解的規(guī)定，同時引入使用費收取標準裁決機制。為進一步落實《著作權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，提升調(diào)解及裁決結(jié)果的權(quán)威性、專業(yè)性和可執(zhí)行性，建議在國家著作權(quán)主管部門設(shè)立“著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會”，負責裁決關(guān)于使用費收取標準爭議、使用費轉(zhuǎn)付辦法爭議等著作權(quán)集體管理的相關(guān)矛盾，作為司法前置程序釋放司法壓力，提前解決矛盾。同時，著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會成員應(yīng)當包括著作權(quán)集體管理組織代表、權(quán)利人代表、使用者代表、學(xué)者、法官以及行業(yè)協(xié)會代表等，委員會主任由國家著作權(quán)主管部門代表擔任，以保證委員會具有廣泛的代表性。此外，有學(xué)者在研究知識產(chǎn)權(quán)多元糾紛解決機制時指出，知識產(chǎn)權(quán)糾紛存在高技術(shù)性的特征，相較于法院訴訟，仲裁可以更好地解決糾紛。域外立法中，歐盟《2014/26/EU號指令》第三十五條規(guī)定，“成員國應(yīng)確保集體管理組織和使用者之間的爭議……在適當?shù)那闆r下，提交給其他在知識產(chǎn)權(quán)法方面具有專業(yè)知識的獨立和公正的爭議解決機構(gòu)?！钡聡都w管理組織法》第九十二條直接明確，著作權(quán)集體管理組織作為當事方的任何一方均可向仲裁庭提出申請。因此建議在《條例》中規(guī)定，由著作權(quán)集體管理行為引發(fā)的糾紛可以根據(jù)當事人達成的書面仲裁協(xié)議或者合同中的仲裁條款，向仲裁機構(gòu)申請仲裁，以建立多元糾紛解決機制，有效緩解目前過度依賴訴訟的局面。

（三）合理確定作品使用費收取標準

第一，細化使用費標準協(xié)商機制，豐富使用費收取標準參考因素，明確參與協(xié)商的主體。首先，現(xiàn)有規(guī)定中的使用費標準參考因素單一，缺乏權(quán)利人及使用者的參與，為使收費標準更具合理性，建議增加“權(quán)利的種類及其經(jīng)濟價值”“訂立許可使用合同和收取使用費工作的成本費用”“著作權(quán)集體管理組織提供服務(wù)的經(jīng)濟價值”“市場環(huán)境和物價指數(shù)”“國際慣例”等五項參考因素。其次，“使用者代表”一詞首次在我國《著作權(quán)法》中出現(xiàn)，須明確其定義。由于使用者人數(shù)眾多，如果任何個體使用者均可與著作權(quán)集體管理組織進行協(xié)商并提起費率異議程序，勢必影響權(quán)利許可授權(quán)效率，因此可以將“使用者代表”定義為包括但不限于相關(guān)行業(yè)的全國性行業(yè)協(xié)會、區(qū)域性使用者團體或一定數(shù)量的使用者代表等。此外，為保證使用費標準協(xié)商機制的正常運行，應(yīng)要求著作權(quán)集體管理組織和使用者遵循誠實信用原則進行權(quán)利許可的談判，并主動相互提供所有必要的信息。

第二，構(gòu)建使用費標準“裁決—訴訟”機制，詳細規(guī)定著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會的具體裁決程序：著作權(quán)集體管理組織和使用者代表協(xié)商不成的，可以向著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會申請裁決。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會自收到申請五日內(nèi)，應(yīng)作出是否受理的決定，符合受理條件的，應(yīng)當受理，并通知當事人；認為不符合受理條件的，應(yīng)當書面通知當事人并說明理由。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會原則上采取書面審查的辦法，但申請人提出要求或者委員會認為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取相關(guān)人員意見。著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會應(yīng)當自受理申請之日起六十日內(nèi)作出裁決。對裁決不服的，可以自作出裁決之日起六十日內(nèi)向人民法院提起訴訟；當事人也可以直接向人民法院提起訴訟。在使用費收取標準協(xié)商、著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會審查期間，使用者按現(xiàn)有使用費標準向集體管理組織支付使用費，在新的使用費標準確定后重新進行結(jié)算。

第三，細化著作權(quán)集體管理組織與使用者之間許可使用合同的相關(guān)規(guī)定，明確列舉許可使用合同的主要內(nèi)容，對許可使用合同進行分類，并要求提供全部作品、明確禁止排除部分作品的許可合同。目前我國著作權(quán)集體管理制度中關(guān)于許可使用合同的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致實踐中著作權(quán)集體管理組織利用壟斷地位，多與使用者簽訂一攬子許可合同，可能涉及搭售、不公平高價、歧視待遇等壟斷行為，使用者對此沒有自主選擇的權(quán)利，損害了使用者的利益，故應(yīng)在立法中明確列舉許可使用合同的具體內(nèi)容要素，增加著作權(quán)集體管理組織管理行為透明度的同時強化許可使用合同的穩(wěn)定性。

（四）完善使用費轉(zhuǎn)付及管理費提取機制

使用費轉(zhuǎn)付工作的有序進行是著作權(quán)集體管理組織會員權(quán)利的根本保障，而實踐中存在使用費轉(zhuǎn)付標準不夠統(tǒng)一、效率不高、轉(zhuǎn)付工作不太透明等問題，因此有必要對使用費轉(zhuǎn)付機制進行改革和完善。第一，根據(jù)現(xiàn)有制度中的“權(quán)利人的作品或錄音錄像制品的使用情況”，顯然難以制作準確合理的使用費轉(zhuǎn)付辦法，應(yīng)在修法中增加和細化轉(zhuǎn)付方案制定的參考因素：“權(quán)利人的作品或者錄音錄像制品等使用情況”，包括使用的時間、數(shù)量、頻率、地域范圍等，這也是核心的決定性因素；“作品或者錄音錄像制品等的市場經(jīng)濟價值”，應(yīng)根據(jù)不同作品的知名程度、作品數(shù)量和質(zhì)量等因素確定其市場經(jīng)濟價值，進而制定靈活適宜的使用費轉(zhuǎn)付方法；針對許可使用的不同權(quán)利類型，也應(yīng)制定不同的使用費分配方案。第二，構(gòu)建權(quán)利人對使用費轉(zhuǎn)付辦法的“裁決—訴訟”異議機制。使用費轉(zhuǎn)付涉及權(quán)利人的直接經(jīng)濟利益，建議參考使用費收取標準制定過程中的使用人參與協(xié)商和申訴程序，增加權(quán)利人對使用費轉(zhuǎn)付辦法的異議機制以及對異議結(jié)果不服的訴訟權(quán)利，即：權(quán)利人有正當理由認為使用費轉(zhuǎn)付辦法不合理的，可以申請著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會進行審查；對著作權(quán)集體管理裁決調(diào)解委員會的裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，以切實保障著作權(quán)及相關(guān)權(quán)利人的經(jīng)濟利益。第三，規(guī)定著作權(quán)集體管理組織應(yīng)當勤勉地、定期地、準確地向權(quán)利人分配和支付使用費，不得晚于收取權(quán)利收入的會計年度結(jié)束后的十二個月。第四，目前我國著作權(quán)集體管理組織還存在管理費提取比例偏高的問題，要建立現(xiàn)代高效的管理方式，規(guī)范收費隊伍，將運營成本控制在合理的區(qū)間。具言之，參考歐盟和德國關(guān)于著作權(quán)集體管理組織管理費的規(guī)定，我國應(yīng)當作出管理費不應(yīng)超出合理成本的規(guī)定，權(quán)利人可以監(jiān)督著作權(quán)集體管理組織管理費的收取，當產(chǎn)生不合理的成本時，可以向國家著作權(quán)主管部門檢舉。同時，明確要求著作權(quán)集體管理組織及時在網(wǎng)站上向社會公布管理費的提取情況，防止著作權(quán)集體管理組織不合理收取管理費，同時增加社會對著作權(quán)集體管理組織的監(jiān)管。

（五）健全著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部治理機制

我國著作權(quán)集體管理組織功能受限、基本職能實施不足的一個主要因素是內(nèi)部治理機制的不健全，而其中的一項重要影響因素即——會員大會的權(quán)力虛置。因此，完善會員大會制度是加強著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部監(jiān)督的首要任務(wù)：首先，應(yīng)明確會員大會及臨時會議兩種不同會議的召開程序、主體和頻率等內(nèi)容。其次，由于會員數(shù)量巨大，為保障會員知情權(quán)和參與權(quán)，應(yīng)允許借助技術(shù)手段以通訊方式開會，使會員有更充裕且靈活的時間審議大會文件、反饋意見，提升會員的參與度。再次，要充分發(fā)揮會員大會的決策作用，明確會員可以委托他人行使投票權(quán)，使用費分配規(guī)則和分配情況要經(jīng)會員大會決議，并及時向會員公開。最后，著作權(quán)集體管理組織章程是該組織的根基，對于制定和修改章程的決議理應(yīng)設(shè)定更嚴格的條件，可以參考《公司法》相關(guān)規(guī)定，增加對該項決議特殊多數(shù)（三分之二）通過的規(guī)則。

著作權(quán)集體管理組織作為非營利法人組織，其理事會是會員大會決議的執(zhí)行機構(gòu)，與有限責任公司中的董事會類似，故參考《公司法》關(guān)于董事會的有關(guān)規(guī)定，對現(xiàn)有條款進行補充和改造：第一，為有效保障著作權(quán)集體管理組織會員的知情權(quán)、參與權(quán)和決議權(quán)，增加組織會員參與著作權(quán)集體管理組織理事會的規(guī)定。第二，理事會中的會員代表應(yīng)采用公平、公開的方式選舉，保證會員代表能夠切實代表各會員的利益訴求與真實意愿。第三，在立法中明確理事會理事長、副理事長的設(shè)置，促進理事會職權(quán)高效有序行使。第四，明確列舉理事會的五項基本職權(quán)，包括召集和主持會員大會、執(zhí)行會員大會決定、報告工作和財務(wù)情況、提案和其他職權(quán)。

如前文所述，我國著作權(quán)集體管理組織內(nèi)部機構(gòu)僅由會員大會、理事會構(gòu)成，缺乏來自組織內(nèi)部、組織成員的監(jiān)督。因此，應(yīng)參考國外相關(guān)法律法規(guī)以及我國《公司法》中有關(guān)監(jiān)事會的規(guī)定，在著作權(quán)集體管理制度中增加關(guān)于監(jiān)事會的規(guī)定：第一，規(guī)定監(jiān)事會的主要功能及人員結(jié)構(gòu)，并特別要求監(jiān)事會中應(yīng)有該組織會員，且理事不得擔任監(jiān)事，既保證了組織會員的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，又能夠避免出現(xiàn)自我監(jiān)督的情況。第二，明確監(jiān)事會及監(jiān)事成員的任期及換屆規(guī)則，與《條例》原有的理事會任期、換屆規(guī)則保持一致，提高人事變動的工作效率。第三，采用列舉方式規(guī)定監(jiān)事會的主要職權(quán)，其中最重要的職權(quán)為檢查著作權(quán)集體管理組織財務(wù)、對理事相關(guān)行為進行監(jiān)督等，切實保障著作權(quán)集體管理組織的高效運行，保障全體會員利益。第四，詳細規(guī)定監(jiān)事會的議事規(guī)則與程序，與會員大會會議規(guī)則類似，應(yīng)設(shè)置關(guān)于會議記錄公開制度，保障全體會員的知情權(quán)，同時進一步強化了來自會員的內(nèi)部監(jiān)督職能。

（六）強化對著作權(quán)集體管理組織的外部監(jiān)督

第一，建立健全著作權(quán)集體管理組織的數(shù)字化權(quán)利信息查詢系統(tǒng)，是強化外部監(jiān)督的首要環(huán)節(jié)。應(yīng)對著作權(quán)集體管理權(quán)利信息查詢系統(tǒng)提出新的要求：明確要求建立數(shù)字化權(quán)利信息查詢系統(tǒng)，有助于推進實現(xiàn)著作權(quán)集體管理的數(shù)字化；信息查詢系統(tǒng)的主要功能是向社會公眾展示著作權(quán)集體管理組織管理的作品，應(yīng)將《條例》中的“供權(quán)利人和使用者查詢”改為“供公眾查詢”，方便潛在使用者查詢作品信息并使用版權(quán)作品；增加“著作權(quán)集體管理組織應(yīng)當及時完善權(quán)利信息并向社會公布”的規(guī)定，有利于潛在使用者及時查找到會員信息以及作品信息，促進作品的使用。此外，應(yīng)在立法中明確要求著作權(quán)集體管理組織建立數(shù)字信息管理系統(tǒng)，對“作品許可使用情況”“使用費收取和轉(zhuǎn)付情況”“管理費提取和使用情況”“無法分配的使用費情況”等事項進行記錄，并在著作權(quán)集體管理組織網(wǎng)站上向社會公布。第二，強調(diào)著作權(quán)集體管理組織的資產(chǎn)使用和財務(wù)管理受社會監(jiān)督，明確著作權(quán)集體管理組織財務(wù)會計報告的具體內(nèi)容，限制財務(wù)信息公開的具體期限。加強財務(wù)會計報告的公開有助于增加著作權(quán)集體管理組織運營透明度，從而增加權(quán)利人和社會公眾對著作權(quán)集體管理組織的信任。擴大著作權(quán)集體管理組織財務(wù)信息的監(jiān)督主體，使社會公眾也能參與到著作權(quán)集體管理組織的運行中，增強潛在會員和潛在使用者對著作權(quán)集體管理的信任。明確財務(wù)會計報告公示的具體內(nèi)容，包括年度財務(wù)報表、作品使用報酬收入、管理費用等，同時規(guī)定具體的公開途徑，于每個會計年度結(jié)束后六個月內(nèi)在著作權(quán)集體管理組織網(wǎng)站上向社會公布，以此增加著作權(quán)集體管理組織財務(wù)信息的透明度。第三，強化權(quán)利人、使用者對著作權(quán)集體管理組織的監(jiān)督作用，在立法中增加權(quán)利人和使用者向國家著作權(quán)主管部門檢舉的具體情形。

（七）綜合治理非法著作權(quán)集體管理行為

我國著作權(quán)集體管理組織的設(shè)立具有法定性，然而實踐中非法集體管理組織往往收費低且批量起訴，輕而易舉就獲得大量經(jīng)濟賠償，導(dǎo)致我國所謂“非法著作權(quán)集體管理”盛行。但上述行為會減損使用者通過著作權(quán)集體管理的一站式服務(wù)功能收益，讓使用者成本被放大，擾亂正常的市場秩序，使正常的著作權(quán)集體管理業(yè)務(wù)受損。為了保障合法的著作權(quán)集體管理活動順利開展，針對當前不斷涌現(xiàn)的非法著作權(quán)集體管理行為，立法上應(yīng)首先界定非法著作權(quán)集體管理行為的定義，即任何組織或個人擅自設(shè)立著作權(quán)集體管理組織或者分支機構(gòu)，或者擅自從事著作權(quán)集體管理活動的行為，均屬于非法著作權(quán)集體管理行為。其次，對于境外著作權(quán)集體管理組織或其他同類組織在中國開展非法著作權(quán)集體管理活動的，也應(yīng)明文禁止，以便為中國著作權(quán)集體管理組織的健康發(fā)展營造一個平穩(wěn)有序的社會環(huán)境，這也是維護我國文化主權(quán)的重要舉措。最后，對于非法從事著作權(quán)集體管理行為，或者虛構(gòu)版權(quán)交易合同后以自己的名義提起侵權(quán)訴訟謀求非法利益的，應(yīng)由國家著作權(quán)主管部門或者民政部門依照職責分工予以取締，沒收違法所得；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

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